對話人

北京航空航天大學航空法研究所執(zhí)行所長 劉浩

《法制日報》記者 任雪

對話動機

　　一段時間以來，“低空開放”、“開放低空領(lǐng)域”、“低空空域開放”等概念成為社會關(guān)注的話題，一方面，不斷有人提出適度開放低空，以滿足正在迅速發(fā)展的私人飛機市場的需求；一方面，也有公眾擔心，放開低空，是否會增加一些不可預知的安全隱患。

　　近日在北京航空航天大學舉辦的第三屆航空法國際會議上，不少航空法領(lǐng)域的學者對我國目前航空領(lǐng)域存在的問題進行深入探討，其中不乏對低空空域管理的討論。我國低空空域管理改革如何進行？需要怎樣的法律支持？《法制日報》記者就此與北京航空航天大學航空法研究所執(zhí)行所長劉浩展開對話。

對話

　　記者：近年來，隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展，私人飛機的擁有量在不斷增加。目前，我國對低空空域的管理情況如何？

　　劉浩：截止目前，我國私人飛機的擁有數(shù)量仍然很低，通用航空器，包括熱氣球、飛艇等總數(shù)量剛剛突破1000架。而在美國，這個數(shù)字是23萬。1000架背后隱藏的是巨大的消費和市場需求。

　　對于低空空域飛行，我國有飛行基本規(guī)則、《通用航空飛行管制條例》、《民用航空使用空域辦法》、《一般運行和飛行規(guī)則》、《中國民用航空空中交通管理規(guī)則》等法規(guī)予以規(guī)范；低空空域飛行的主要問題是目前的管理方式還比較粗放，不夠精細，缺乏靈活性。在低空空域管理改革意見出臺前，低空空域被作為管制空域管理，導致低空飛行的空域?qū)徟h(huán)節(jié)多、時限長，影響了低空飛行運行的效率，同國外航空發(fā)達國家差異比較大，差距也比較大。正是在這樣的背景下，部分通用航空飛行器的擁有和運營單位鋌而走險，出現(xiàn)了違法違規(guī)飛行。

　　記者：一段時間以來，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)時常發(fā)生違法違規(guī)的“黑飛”現(xiàn)象。有人認為，“黑飛”時有發(fā)生，原因在于對違法飛行的懲罰不夠，違法成本低。

　　劉浩：目前對私人飛機，或者叫通用航空違規(guī)非法飛行的懲罰，主要規(guī)定在民用航空法第二百零七條、飛行基本規(guī)則第一百一十八條和《通用航空飛行管制條例》第四十一條和第四十二條。處罰措施包括吊扣執(zhí)照1至6個月，停飛1至3個月，罰款2至10萬元。我們說違法成本低，主要是從罰款數(shù)額上來說的。

　　不過，盡管對違法行為的罰款數(shù)額不高，但個人認為導致“黑飛”的根本原因并非違法成本低，而是合法飛行的渠道不夠暢通，審批時限偏長，審批權(quán)限不清；加上監(jiān)控手段還不是非常完善，擁有私人飛機飛行的個人在當?shù)赝灿邪ㄘ斄υ趦?nèi)的各種影響力，執(zhí)法人員也偶有徇私情節(jié)，未能“違法必究”，導致違法飛行近年來比較突出。

　　解決“黑飛”的途徑在于疏導，而不是提高違法成本；過分強調(diào)對違規(guī)飛行單位和個人的嚴懲并不一定能從根本上解決問題，甚至還會助長腐敗。改革低空空域管理體制，簡化審批程序，提高審批效率，加強低空空域飛行保障，才是解決問題的方向。

　　隨著國務院、中央軍委《低空空域管理改革意見》的出臺和《中華人民共和國航空法》立法進程的不斷推進，以及國民經(jīng)濟“十二五”發(fā)展規(guī)規(guī)劃“改革空域管理體制”任務的設定，相信國家會考慮修改《通用航空飛行管制條例》，并制訂我國的空域使用管理法規(guī)。

　　記者：目前，也有人擔心，低空空域管理改革后，私人飛機的飛行會增多，是否會出現(xiàn)私人飛機墜毀事件？如何利用法律盡量避免這種現(xiàn)象的出現(xiàn)？

　　劉浩：空域的分類和劃分是一項技術(shù)性比較強的工作，空域的類別及四維邊界的劃定相互關(guān)聯(lián)，必須統(tǒng)籌、科學規(guī)劃，不能簡單地認為劃出低空空域就能實現(xiàn)通用航空的發(fā)展和私人飛機的自由飛翔，通用航空的發(fā)展和繁榮是系統(tǒng)的工程。

　　空域管理體制的改革已經(jīng)列入國民經(jīng)濟“十二五”發(fā)展規(guī)劃，希望在國家空管委的領(lǐng)導下，盡快研究制訂出適合中國國情的空域管理體制、機制，并通過立法體現(xiàn)、鞏固改革成果。但是，任何時候，我們都必須考慮到我國國土防空形勢和我國現(xiàn)有空域監(jiān)視能力，因此改革目標的實現(xiàn)過程應當是審慎的、有步驟的。

　　私人飛機墜機事件不僅給機上人員帶來傷害，還可能給地面、水面上的第三人和環(huán)境造成損害，必須加強飛行的安全管理和損害賠償制度。在安全管理方面，法律能夠做的主要包括：嚴格航空器適航管理和飛行執(zhí)照管理；制訂適當?shù)耐ㄓ煤娇战?jīng)營審批和非經(jīng)營性登記制度；修改完善飛行規(guī)則；明確管制部門、空防部門、其他服務保障部門和飛行人員之間的責任分工；健全事故和事故征候調(diào)查機制；嚴肅違法違規(guī)飛行處罰制度。在損害賠償方面，法律一方面要將通用航空的第三人損害賠償保險列為強制保險，另一方面還要建立并不斷完善第三人損害賠償保險理賠制度與程序。

　　記者：有觀點認為目前我國航空領(lǐng)域的法律缺乏支架性法律，這嚴重制約了我國航空業(yè)的發(fā)展，您對此怎么看？

　　劉浩：中國特色社會主義法律體系非常重視各行業(yè)領(lǐng)域的支架性法律，盡管我國的社會主義法律體系已經(jīng)基本建成，但在航空領(lǐng)域仍然存在著支架性法律的缺失。由于缺乏能夠統(tǒng)一調(diào)整國家航空（包括軍事、海關(guān)、警察和其他國家勤務飛行）和民用航空的支架性立法，許多航空領(lǐng)域的深層次矛盾無法解決，或者說無法根本、徹底解決，例如航空管理機構(gòu)、空域管理體制等，諸多矛盾的解決往往取決于部門協(xié)調(diào)和領(lǐng)導批示，制約了我國航空事業(yè)的發(fā)展。

　　目前，《中華人民共和國航空法》歷經(jīng)4年，已經(jīng)形成了兩個較為成熟的版本，并進行了大范圍的調(diào)研和意見征求。據(jù)了解，今年年初召開的國家空管委全會對《中華人民共和國航空法》草案進行了審議，有關(guān)機構(gòu)正在按照空管委全會的決策積極推進《中華人民共和國航空法》的立法進程。

　　記者：您在前面提到，美國的通用航空器達23萬架，在像美國這樣通用航空比較發(fā)達在國家，有哪些立法管理經(jīng)驗可以借鑒？

　　劉浩：首先，國外對私人飛機并非完全放開，也有嚴格的適航、飛行計劃批準制度，就連通用航空最發(fā)達的美國在“9·11”之后也開始反思和調(diào)整其通用航空的管理制度。

　　在通用航空比較發(fā)達的國家，空域?qū)崿F(xiàn)了功能導向性的分類管理，采取了靈活調(diào)配的機制，飛行計劃的審批制度設計較為合理，凸現(xiàn)了管理的高效和人性。

　　目前我國的空域分類、劃設和管理制度以及通用航空的飛行管制改革，包括大家最關(guān)注、曝光頻率最高的“低空空域管理改革”，都在朝著這個方向發(fā)展。